Этот материал является следующим шагом в реализации ранее уже сформированной политики финансово-экономического блока Правительства, направленной на уменьшение нагрузки на федеральный бюджет по финансированию бюджетного сектора и снятие субсидиарной ответственности учредителя, т.е. государства.
В рамках первого направления намечаются такие мероприятия, которые предусматривают инвентаризацию, прежде всего медицинских, образовательных учреждений и учреждений культуры, с целью принятия решений об их объединении или преобразовании в иную организационно-правовую форму, передачу тех организаций, которые остаются в бюджетной сети, в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств, передачу с федерального уровня финансирования на региональный всего, что касается начального и среднего профессионального образования.
Более глубокие преобразования предусмотрены во втором направлении реформы, которое включает в себя:
Третье направление предполагает переход к новым механизмам и формам предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом предполагаются конкурентные способы распределения бюджетных средств с участием организаций различных организационно-правовых форм (т.е. и частных тоже).
Как отмечается в докладе, за многие годы сеть получателей средств федерального бюджета перестала соответствовать требованиям бюджетного законодательства и требует инвентаризации, в первую очередь — медицинских и образовательных учреждений. Но при этом после инвентаризации предлагается «принять решение об объединении ряда учреждений или преобразовании их в иную организационно-правовую форму, ... о переподчинении», а также о прекращении финансирования за счет бюджета структур или услуг, не отвечающих основной деятельности главного распорядителя (в нашем случае Минобразования). Для многих вузов это может означать потерю медицинских и санаторно-оздоровительных центров.
Следовательно, уже на первом этапе предлагаемые мероприятия неизбежно приведут к дополнительным финансовым затратам, а также к социальным последствиям, связанным, в первую очередь, с возможным закрытием (ликвидацией) переданных учреждений и последующими сокращениями и увольнениями по другим основаниям работников.
Центральный вопрос доклада касается ответственности государства за исполнение бюджетных обязательств. В этой связи предлагается предусмотреть возможность преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций, а не учреждений, на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам.
Чтобы избежать потерь бюджета, предлагается ограничить правоспособность всех бюджетных учреждений. Т.е. все внебюджетные средства должны поступать в бюджет, и лишь какая-то часть этих средств будет впоследствии, в качестве поощрения, направляться на увеличение бюджетных ассигнований учреждения, их заработавшего. И это в условиях постоянного недофинансирования государством учреждений образования.
При этом авторы документа сами указывают, что это приведет к уменьшению легального поступления внебюджетных средств. Чтобы этого не произошло, предполагается простой выход: предложить реорганизацию учреждений в три возможные организационно-правовые формы, которые, по сути, объединяет одно: государство не несет обязательств по объемам их бюджетного финансирования.
Комментируя возможности каждого из трех предлагаемых новых типов организаций бюджетной сферы, а именно специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации (СГМНО), государственной или муниципальной автономной некоммерческой организации (ГМАНО), хозяйственного общества с участием или без участия государства в уставном капитале, авторы умалчивают, что и в этом случае недобросовестные действия руководителей этих организаций способны нанести ущерб государству, поскольку отвечать по своим обязательствам они будут переданным им государственным имуществом. Будет включен механизм банкротства. Очевидно, что само прекращение деятельности учебных заведений в случае их банкротства нанесет ущерб гражданам в реализации конституционных гарантий и имущественным интересам государства, поскольку вложенные бюджетные средства не будут обеспечиваться запланированными услугами.
Более того, предлагаемые варианты содержат прямой путь к приватизации образовательных учреждений, коммерциализации системы образования.
Предложенный подход свидетельствует о том, что искусственно создаются такие условия деятельности в бюджетном секторе, которые приводят к грубому нарушению прав бюджетных учреждений как хозяйствующих субъектов, поскольку они ставятся в неравное положение с другими участниками отношений в бюджетной сфере. Тем самым можно говорить о дискриминации в отношении бюджетных учреждений, поскольку Конституция РФ (статья 8) гарантирует свободу экономической деятельности, предусматривающую в том числе обеспечение равенства условий, в которых функционируют субъекты экономической деятельности.
Наряду с этим направлением предусматривается создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм (в данном контексте имеются в виду также организации различных форм собственности, в том числе частной).
Другими словами, государство на основе деформирования рынка предоставления образовательных услуг стимулирует создание негосударственных образовательных организаций, которые к тому же будут получать бюджетное финансирование, а это приводит к освобождению значительных средств от налогообложения и к сокращению доходов и увеличению расходов бюджетов разных уровней на негосударственное образование.
Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг предполагает переход от сметного финансирования к нормативному.
Для системы образования это предложение не новое, более того, оно законодательно установлено с 1992 года ФЗ «Об образовании» как единственная существующая форма финансирования учреждений образования.
Переход учреждений образования на эту форму финансирования все эти годы сдерживается, в том числе и усилиями Минфина. А сейчас авторы применение этой формы финансирования искусственно увязывают с переходом на иные организационно-правовые формы. Таким образом, они противопоставляют сметную форму планирования нормативной, связывая ее с бюджетными субсидиями. Хоть одно и не исключает другое.
В этом разделе также предлагается такая форма финансирования как государственный (муниципальный) социальный заказ. В образовании эта форма экспериментально апробируется на механизме ГИФО. Внедрение ГИФО пока не показало тех преимуществ, на которые рассчитывают авторы. На наш взгляд, внедрение ГИФО имеет целый ряд негативных последствий для граждан, для работников отрасли и в целом для системы образования.
Было бы полезным от имени нашего Собрания принять соответствующую резолюцию и направить ее в Правительство и Президенту.